Proyecto de Ley del Nuevo Ministerio Indígena: ¿Cómo Consultarlo?

Una polémica reciente, de estas horas y días, es la necesidad de someter a Consulta Previa el proyecto de Ley que crea el Ministerio de los Pueblos Indígenas, que corresponde a la medida 42 de los compromisos de los 100 primeros días de la Presidenta Bachelet.

Por suerte, ya hay conciencia y coincidencia en muchos actores de la obligación y beneficio de realizar un Proceso de Consulta Indígena sobre esta medida legislativa impulsada por el Ejecutivo y que será enviada a la Cámara de Diputados para que comience su tramitación legislativa.

Estoy desde hace muchos años convencido que la creación de un ministerio indígena es un avance y fortalecimiento de la institucionalidad que a su vez potenciará las políticas públicas destinadas a promover y hacer cumplir los derechos de los pueblos indígenas en Chile.

Permítanme un flash back,  este mismo debate se tuvo en el momento que terminaba la dictadura y se analizaban qué arreglos institucionales se realizarían en la recuperación de la democracia junto a los pueblos indígenas y que se conocerían más tarde como el Acuerdo de Nueva Imperial del 1 de diciembre de 1989.

Por decisión de la dirigencia, se desechó la idea de crear un ministerio de asuntos indígenas; entre otras cosas porque, se argumentaba, sería un espacio de burocracia, de cooptación política, sometido a fuertes presiones de su gestión y, sobre todo, sin la participación de los propios indígenas en él. Se dudaba incluso de la posibilidad que un indígena fuese nombrado ministro, “nos van a nombrar a un winka de jefe”, recuerdo como si fuera hoy, al dirigente que me abofeteó con el contra argumento. Los jóvenes debemos atender los argumentos de los mayores y no seguí en el empeño, habida cuenta también que el contrargumento tenía más adeptos que la idea de un ministerio. Creo que los negociadores de la naciente Concertación de la época estaban bien dispuestos a crear el ministerio indígena, pero al igual que yo, abdicaron de la propuesta.

Como oposición a la idea del ministerio, se generó la CONADI, pero sobre todo y más importante que Conadi el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas. Que era, fue  y es, el corazón del desempeño de la novel institución. 

La idea regresa. Quizás nunca se fue. Siempre rondó desde fines de los 80 o quizás antes, la idea de contar con una institucionalidad fuerte en políticas públicas indígenas. Hoy estamos ad portas. Tenemos el quórum parlamentario y la voluntad clara de la Presidenta Bachelet. Pero también tenemos las mismas voces opositoras en la derecha chilena y otras tantas voces disidentes dentro del propio movimiento indígena.

El movimiento indígena, en su matriz más participacionista se encuentra desarrollando labores de gobierno y se ha visto poco su despliegue en la defensa de esta idea central de la primera etapa del Gobierno. Los sectores más autonomistas ven con distancia y dudas que un ministerio indígena sea una salida a los múltiples conflictos que vive.

Probablemente un ministerio no resolverá de un plumazo la historia de desencuentros y conflictos entre el Estado de Chile, sus políticas públicas, y los Pueblos indígenas, y sus derechos y aspiraciones. Pero, una vez más, no tengo dudas que el ministerio indígena será un avance significativo en relavar las políticas públicas destinadas a impulsar una nueva relación entre la sociedad chilena y los pueblos originarios.

Cómo si convencer no fuese ya una tarea enorme, debemos tener la convicción que es ineludible, según mandata el Convenio 169 de la OIT en su artículo 6, someter a Consulta Previa el Proyecto de Ley del Nuevo Ministerio Indígena y esta consulta debe tener por finalidad alcanzar un  acuerdo.

Quizás también debiera tener como finalidad alcanzar el consentimiento libre e informado, tal como lo señala la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su artículo 19, “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o  administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”. Aunque la declaración no sea vinculante para el Estado de Chile ni sus normas autoejecutables.

Entonces las obligaciones son más altas. Pero cómo realizar la Consulta de este Proyecto de Ley. Avizoremos algunos criterios.

 Soy de los que cree que en el Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT no se encuentra un mecanismo de cómo realizar una consulta, sino más bien encontramos principios generales que debieran cumplirse en todo proceso. Por cierto hoy existe el Decreto Supremo N°66 del Ministerio de Desarrollo Social (4/03/2014). Suspendamos, por ahora, el duro cuestionamiento a su legitimidad y concentrémonos en que este reglamento general de consulta considera unos principios, unas definiciones y un procedimiento, orientadores para la realización de consultas.

El procedimiento se encuentra exactamente en el artículo 16 y corresponde al siguiente:

a) Planificación del Proceso de Consulta

b) Entrega de información y difusión del proceso de consulta

c) Deliberación Interna de los pueblos indígenas

d) Diálogo

e) Sistematización, comunicación de resultados y término del proceso de consulta.

Luego, el artículo 17 señala que “tratándose de medidas legislativas que se deban iniciar por mensaje del Presidente de la República, cada una de las etapas deberá ser ejecutada en un plazo no superior a 25 días hábiles”

Es cuanto sabemos de cómo realizar el Proceso de Consulta Indígena (PCI). Pero existen algunas debilidades que trataremos de analizar para intentar aportar al proceso.

El relator James Anaya ha señalado en la “Propuesta de gobierno para nueva normativa de consulta y participación indígena de conformidad a los artículos 6° y 7° del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (noviembre 2012) que las consultas previas sobre proyectos legislativos tiene una suerte de doble articulación en su formulación. Se deben realizar en el momento en que el Ejecutivo presenta la propuesta de proyecto de ley y, más tarde, en el proceso legislativo que se da en el Parlamento.

La Consulta es entendida hoy como una salvaguarda de los derechos de los pueblos indígenas que se pudieran ver afectados por una medida administrativa o, como en el caso analizado, una medida legislativa. El Estado debe buscar la forma de proteger y cautelar los derechos indígenas que podrían ser afectados por una medida como esta. El Relator Especial ha señalado también que lo que se debe identificar en toda Consulta es la afectación directa sobre los derechos de los pueblos indígenas; se debe partir por vislumbrar el cómo los derechos reconocidos a los pueblos indígenas serán afectados por la medida legislativa que se busca implementar (véase más aquí https://www.youtube.com/watch?v=Z0KjfHdlgjE)  

El reglamento general de consulta regula los PCI de la primera parte del trámite de una medida legislativa. La segunda parte, es decir aquella que se verifica en el Congreso, no cuenta con ningún tipo de reglamentación, salvo los procesos de escucha ciudadana que hacen ambas Cámaras en las comisiones.

En la etapa legislativa se debiera considerar por lo menos el apoyo a las comunidades y pueblos indígenas para que asistan a estas audiencias y realizar una fiscalización ciudadana para sostener los derechos establecidos en la primera parte del PCI. Aquí también debe tenerse una especial dedicación, porque una buena propuesta puede naufragar en una maraña de cuestionamientos, similar a los que hemos visto de la derecha para denostar, por ejemplo, la Reforma Tributaria. Son estos sectores conservadores frente a los derechos indígenas. Aunque no todos estos sectores se encuentran en la vereda de enfrente, algunos de ellos es posible identificarlos en las propias filas de la Nueva Mayoría.

Decir también, por ahora, que un proceso de consulta indígena debiera esforzarse por permitir la expresión de todos y cada uno de los pueblos por separado. Dudo que una especie de congreso nacional unitario de los pueblos indígenas sea una plataforma que deba impulsar la consulta previa del proyecto  de ley sobre un ministerio indígena. Lastimosamente, en Chile no se ha construido una voz única de todos los pueblos originarios, y considero que la discusión sobre el nuevo ministerio no es el espacio para generar esa orgánica. El objetivo puede ser correcto pero los tiempos y la sobre-exigencia serían errados.

La Consulta Previa debiera establecerse para cada uno de los nueve pueblos indígenas de Chile y que se encuentren interesados en participar en el debate de una nueva institucionalidad. La negativa a participar, la renuncia al derecho a debatir y el restarse a opinar en una consulta tan valiosa como esta no debiera, cuidando los principios establecidos en el Convenio 169, ser razón suficiente para invalidar el proceso.

Más bien de lo que se trata es de sumarse, aportar ideas y propuestas para que el Ministerio Indígena, esperado por dos décadas, nazca con el apoyo de una amplia mayoría y con la legitimidad necesaria para impulsar los cambios que mejoren la relación entre el Estado y los Pueblos Indígena.

Fernando Quilaleo

15 mayo de 2014

21.30 hrs.